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新華社北京8月25日電

中共中央辦公(gong)廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳(tan)轉(zhuǎn)型加強全國碳(tan)市場建(jian)設的意見

（2025年5月(yue)24日）

碳市場是利用市場機制積極應對氣(qi)候變化、加快經(jīng)濟社(she)會發(fā)展全面(mian)綠色轉(zhuǎn)型的重(zhong)要政策工具。目前，我國已(yi)建(jian)立重點排放單位(wei)履行強制(zhi)減排責(ze)任的全國碳排放權(quán)交易市場和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場。為推動(dong)建設更加(jia)有效、更(geng)有活力、更具國際影響力的全國碳(tan)市場，經(jīng)黨中央、國務院同意，現(xiàn)提出如(ru)下意見。

一、總(zong)體要求

堅持以習近平新時代中國特色社(she)會主(zhu)義思想為(wei)指導(dao)，深入貫徹黨的(de)二十大和二十(shi)屆二中、三中全會精神，全面貫徹習近平經(jīng)濟思想(xiang)、習近(jin)平生態(tài)文明思想，堅持(chi)穩(wěn)中求進工(gong)作總基調(diào)，兼顧綠色低碳轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展(zhan)需要，堅(jian)持有效市場、有為政府，堅(jian)持碳市場作為控(kong)制溫室氣體排放政策工(gong)具的(de)基本定位(wei)，加快建設全國統(tǒng)一的碳市(shi)場，有計劃分步驟擴大實施范(fan)圍、擴展參與主體(ti)，營造更加公平公開透明的(de)市(shi)場(chang)環(huán)境，努力實現(xiàn)碳排放資源(yuan)配置效率最優(yōu)化和效(xiao)益最大化，推動(dong)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度(du)轉(zhuǎn)(zhuan)型，培育發(fā)展新(xin)質(zhì)生產(chǎn)力(li)，激發(fā)全社會綠色低碳發(fā)展(zhan)內(nèi)生動(dong)力，為積極穩(wěn)妥(tuo)推進碳達峰碳中和、建設美麗中國提(ti)供重要支撐。

主(zhu)要目標是：到2027年，全國碳排放權(quán)交易市(shi)場基本覆蓋工業(yè)領域主要排(pai)放行業(yè)，全國溫室(shi)氣體自愿減排交易市場實現(xiàn)重點領域全覆蓋。到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結(jié)合(he)的全國碳排放權(quán)交易市場，建成誠信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛、與國際接軌的(de)全國(guo)溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明(ming)顯、規(guī)則體系(xi)健全、價(jia)格(ge)水平(ping)合理的(de)碳定價機制(zhi)。

二、加快建(jian)設全國(guo)碳排放權(quán)交易(yi)市場

（一）擴大全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍。根據(jù)行業(yè)發(fā)展狀況、降碳減污(wu)貢獻、數(shù)據(jù)質(zhì)量基(ji)礎、碳排(pai)放特征等，有序擴大覆(fu)蓋(gai)行業(yè)范圍和溫室氣(qi)體種類。

（二）完善碳排放配額(e)管(guan)理制度。建立預期明確、公開透明的碳排放配額管理制度，保持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性。綜合(he)考(kao)慮經(jīng)濟社會發(fā)展、行業(yè)特點、低碳轉(zhuǎn)型成本等，明確(que)市(shi)場中長期碳排放配額控制目標。根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標及碳排放雙控要求(qiu)，處理好與能源安(an)全、產(chǎn)業(yè)(ye)鏈供(gong)應鏈安全、民生保(bao)障的關系，科學(xue)設定(ding)配(pei)額總量，逐步由(you)強度控制(zhi)轉(zhuǎn)向(xiang)總量控(kong)制。到2027年，對碳排放(fang)總量相對穩(wěn)定的行業(yè)(ye)優(yōu)先實施配額總量控制。穩(wěn)妥(tuo)推行免費和有償(chang)相結(jié)合的(de)碳排放配額分配方式，有序提高(gao)有償分配(pei)比例。建立配額儲備和市場調(diào)節(jié)機制(zhi)，平衡市場供需，增強(qiang)市場穩(wěn)定性和流動性。合(he)理確定用核證自愿減排量抵銷碳排放配額(e)清(qing)繳的比例。

（三）加強對碳排放權(quán)交易(yi)試點(dian)市(shi)場的指導(dao)和監(jiān)督管(guan)理。統(tǒng)籌好全國碳排(pai)放權(quán)交易市場(chang)和有關(guan)地方試點開展(zhan)的碳市(shi)場。現(xiàn)有碳排放權(quán)交易試點市(shi)場要按照有關要求規(guī)范建設運行，助力區(qū)域綠色低碳轉(zhuǎn)型。鼓勵碳排放(fang)權(quán)交易試(shi)點市場在(zai)擴大覆蓋范圍(wei)、完善市場調(diào)節(jié)機制、創(chuàng)(chuang)新監(jiān)管手段、健康有序發(fā)(fa)展碳金(jin)融等方(fang)面先行先試，為全國碳(tan)排放(fang)權(quán)交易市場建設(she)探索經(jīng)驗。建立定期(qi)評估和退出機制，不再新建地方或區(qū)域碳排放權(quán)交易市(shi)場。

三、積極發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交(jiao)易市場

（四）加快自愿減排交(jiao)易(yi)市(shi)場建設。建立科學(xue)完備的方法學體系(xi)，針對可持續(xù)發(fā)展效益顯著、社會期待高、社會和生態(tài)效益兼具的重點領域加快方法學開發(fā)，有效服務社會自主減排和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。強化自(zi)愿減排項目開發(fā)、審定(ding)、實施及減排量核(he)查等全鏈條管理。項目業(yè)主、審定與核查機構(gòu)要恪守誠信原則，嚴格落實承諾事(shi)項，主動接(jie)受社會監(jiān)督。加強全國碳減排(pai)資源統(tǒng)籌管理，規(guī)范各(ge)類自愿(yuan)減排交(jiao)易活動。

（五）積極推動核證自(zi)愿減排量(liang)應用。倡導推(tui)動黨政機(ji)關、企業(yè)、社會(hui)團體等在綠色供應(ying)鏈管理、開展大型活動、履行社會責任、綠色低碳生活等方面，積(ji)極使用核(he)證自愿減(jian)排量抵銷碳排放，各級黨(dang)政機關和國有企(qi)業(yè)要發(fā)揮表率作用。完善核證自愿減排量抵(di)銷規(guī)則，提高國際認可度，積極服務有關行業(yè)企業(yè)國際履約和產(chǎn)(chan)品(pin)碳(tan)中和。

四、著力提升碳(tan)市場活力

（六）豐富交易產(chǎn)品。穩(wěn)慎推進金融機構(gòu)探索開發(fā)與(yu)碳排放權(quán)和核(he)證自愿減排量相關的綠(lv)色金融產(chǎn)品和服務，加大對溫室氣體減排的支持力度。建立完善碳(tan)質(zhì)押、碳回購等政策制度，規(guī)范開展與(yu)碳排放權(quán)相關的(de)金融活動，拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道。以全國碳市場為主體建立完善碳定價機制，充分利用全國碳市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，為金融(rong)支持綠色低碳發(fā)(fa)展提供有(you)效的價格信號。

（七）擴展交易主體。支持銀行等金融(rong)機構(gòu)規(guī)范開展碳質(zhì)(zhi)押融資業(yè)務，穩(wěn)妥推進(jin)符合要求的金融機構(gòu)在依法合規(guī)、風險可控(kong)前(qian)提下參與全國碳市場交易，適時引入其他非履約主體。全國溫室氣體自愿(yuan)減排交易(yi)市場逐步引入符(fu)合條件的自然人參與交(jiao)易。

（八）加強市場交易監(jiān)管。規(guī)范重大(da)政策信息發(fā)布，完善市場交易風險預防預警及處置程序，開展全(quan)國碳市場價格跟蹤評估，推(tui)動形成合理交易價格(ge)。加強交易行為監(jiān)管，嚴厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為。建立重點排放單(dan)位(wei)履約風(feng)險評估預警和管理制度，防范履約風險。加強(qiang)對碳金融活動的(de)監(jiān)督管理，引導金融機構(gòu)按(an)照市場化、法(fa)治化原則做好金融服(fu)務(wu)，守(shou)住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

五、全面加強碳(tan)市場能力建設

（九）完善管理(li)體制和支撐體系。建立健全與全國碳市場發(fā)展階(jie)段相適應(ying)、有利于加強統(tǒng)一監(jiān)督管理、權(quán)責(ze)清晰、運行高(gao)效(xiao)的管理體系(xi)。加強全國碳(tan)市場管理能(neng)力建設。推動建設全鏈(lian)條、數(shù)字化、智能化的(de)全(quan)國碳市(shi)場管理系統(tǒng)、注冊(ce)登記(ji)系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，強化服務(wu)功能，保障數(shù)(shu)據(jù)安全(quan)。

（十）加強碳排放核算(suan)與報告管理。健全企業(yè)溫(wen)室氣體排放報(bao)告制度。結(jié)合全國碳(tan)市場建設，加快修訂重點行業(yè)企(qi)業(yè)溫室氣體核(he)算與報告指(zhi)南，條件成熟后轉(zhuǎn)化為國家標準(zhun)。實施碳排(pai)放核算分類管理，完善基于排放因子法的核算體系，探索開展基于自動監(jiān)(jian)測的碳排放核算。加強(qiang)碳排放關(guan)鍵計(ji)量器具(ju)配備、使(shi)用和管理，依法進行檢定或校準，制定計量技術(shù)規(guī)范，開展碳排放計量(liang)審查。實施重點排放單位關鍵參數(shù)月度(du)存(cun)證。

（十一）嚴格規(guī)范碳排放(fang)核查。完善重點行業(yè)(ye)核查技術(shù)規(guī)范，明確(que)核查要點和要(yao)求，規(guī)(gui)范核查流程。推動審定核查機構(gòu)嚴格遵循客觀獨立、誠實守信、公平(ping)公正、專業(yè)嚴謹?shù)脑瓌t，對碳排放進行全面核實查(cha)證，確(que)保審定、核查結(jié)果的(de)準(zhun)確性和可信度。對碳排放報告持續(xù)保持高質(zhì)量的重點排(pai)放單位可結(jié)合(he)實際簡(jian)化核查。

（十二）加強碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)(zhi)量全(quan)過程(cheng)監(jiān)管。壓實重點排放單位(wei)履行(xing)碳排(pai)放核算與報(bao)告的主(zhu)體責任(ren)，推動企業(yè)建立(li)健全碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量內(nèi)部管理制度。地方生態(tài)環(huán)境(jing)、市(shi)場監(jiān)管部門會同有(you)關部門加強碳排(pai)放數(shù)據(jù)日常監(jiān)督管(guan)理，綜合運用大數(shù)(shu)據(jù)、區(qū)塊鏈(lian)、物聯(lián)(lian)網(wǎng)等技術(shù)，提升監(jiān)(jian)管(guan)水平。加大違法違規(guī)行為查處力度，嚴厲打擊(ji)弄虛作假行為。

（十三）加強技術(shù)服(fu)務機(ji)構(gòu)監(jiān)管。對全國(guo)碳排放權(quán)(quan)交(jiao)易市場核查機構(gòu)實施認證機構(gòu)資質(zhì)管理，明確準入條件、行為規(guī)范和退出機制。加強碳排(pai)放相關檢驗檢測機構(gòu)管理，建立違規(guī)機構(gòu)清出機(ji)制。積極培育咨詢服務、檢驗檢測、審定核查等技術(shù)(shu)服務業(yè)，定(ding)期開展評估(gu)，促進第三方技術(shù)服務市場健康(kang)發(fā)展，打造更多國際性專業(yè)服務機構(gòu)。推動技術(shù)服務機構(gòu)(gou)加強(qiang)行業(yè)自律管(guan)理。

（十四）完善信息披露制(zhi)度。重點(dian)排放單位(wei)、注冊登記機構(gòu)(gou)、交易機構(gòu)、技術(shù)(shu)服務(wu)機構(gòu)、金融機構(gòu)等根據(jù)有關要(yao)求及時(shi)公開(kai)排放、履約、交易、質(zhì)押等相關信息，接受社會監(jiān)督。建立碳市(shi)場相關數(shù)據(jù)部門共享機制。依法加強重點(dian)排放單位、技術(shù)服(fu)務機構(gòu)和金融機構(gòu)信用(yong)監(jiān)督管理。

六、加(jia)強組織實施保障

（十(shi)五）加強組織領(ling)導。在黨中央集中(zhong)統(tǒng)一領(ling)導下，各地區(qū)各有關部門(men)要結(jié)合實際(ji)抓好本意見貫徹落(luo)實(shi)。地方(fang)各級黨(dang)委和政府要加強組織(zhi)領(ling)導，積極推進(jin)綠色低碳轉(zhuǎn)(zhuan)型，強化對碳市場建設運(yun)行的(de)政策支持，加強(qiang)對重點排放單位的監(jiān)督管理，扎實做好本地區(qū)重點排放(fang)單位配額發(fā)放、配額清繳、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等工作。生態(tài)環(huán)境部要加強碳市場建設統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織(zhi)實施和(he)跟(gen)蹤評估，系統(tǒng)推進任務落地落實。有關部門要根據(jù)職責分工，加強協(xié)調(diào)配(pei)合和監(jiān)管指導，形成(cheng)工作合(he)力。重大事項及(ji)時按(an)程序向黨中央、國務院請示報(bao)告。

（十(shi)六）強化政策法規(guī)支撐。研究完(wan)善相關法律法(fa)規(guī)，為碳市場(chang)建設提供法律支撐。開展溫室氣體自愿減排交易管理相關立(li)法(fa)研究。健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接長效機制，依法開展相關領(ling)域(yu)檢察公益訴訟，加(jia)大對碳(tan)市場違(wei)法犯罪行為的聯(lián)合打擊力度。完善裁判(pan)規(guī)(gui)則體系，依法支持行(xing)政機關履行碳市場行政監(jiān)管職責。加強全國碳市場與綠電(dian)、綠證(zheng)等市場化機制的政策協(xié)同、制度銜接。制定全(quan)國碳市場注冊登記(ji)和交易收費規(guī)則。完(wan)善全(quan)國碳市場資金清算機制(zhi)，提高資金(jin)清算效率。降低碳市場制(zhi)度性交易成本。

（十七）深化國際交流與合作(zuo)。積極參與應對氣候變化《巴黎協(xié)定》相關碳市場機制(zhi)規(guī)(gui)則制定，推動全球綠色低碳公正轉(zhuǎn)型。加(jia)強國(guo)際磋商(shang)和對(dui)話(hua)交流。加強碳市場(chang)領域交流合作，推(tui)動(dong)技術(shù)、方法(fa)、標(biao)準、數(shù)據(jù)國際互認。多渠道宣(xuan)傳我國碳市場建設做法(fa)和經(jīng)驗。